日本乡村振兴路径分析及对中国的启示【转】

摘要：日本与中国同属亚洲国家, 两国的农业环境及小农经营方式类似, 日本乡村振兴的经验对中国开展乡村振兴具有重要的借鉴意义。从机构设置、产业政策、人才计划、文化建设、生态保护和组织结构等方面对日本乡村振兴的具体举措进行了梳理, 并在此基础上提出了中国开展乡村振兴战略的政策建议: (1) 采取多样化补偿方式, 优化农业种植结构。 (2) 注重乡村建设和农业开发活动与自然环境的和谐共生。 (3) 成立“中心村”开展基础设施建设, 辐射附近村落。 (4) 发挥妇女老人的主体力量, 培育农业农村的新生力量。 (5) 创新治理体系, 提高农民收入, 缩小城乡差距。

1 背景

乡村振兴战略是一项系统工程, 2018年3月8日, ......在山东代表团参加审议时强调, 实施乡村振兴战略要推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴, 为乡村振兴战略的实施指明了方向。但具体应如何实施, 仍需深入探讨。日本与中国同属亚洲国家, 两国的农业环境及小农经营方式类似, 日本乡村振兴的经验对中国开展乡村振兴具有重要的借鉴意义。以往关于日本乡村振兴的研究主要集中在以下几个方面:日本乡村振兴战略的政策变迁[1,2];乡村振兴过程的文化景观建设[3];从农业产业发展的角度总结农产品的生产、加工、销售和出口, 以及地域资源活用、技术革新等方面的经验[4];针对过疏化地域振兴的经验介绍[5]等。以往研究偏重于从某单一角度 (如从产业发展, 或文化建设, 或针对特定区域) 对日本经验的总结和分析, 而从产业、人才、文化、生态以及组织等方面做全面系统介绍的较少。本文通过乡村产业、人才、文化、生态以及组织等5个方面对日本乡村振兴战略的实施路径进行分析, 并在此基础上提出了中国乡村振兴战略的政策建议。

2 日本乡村振兴战略实施的主要举措

2.1 着力促进产业振兴

(1) 注重调整和优化农业产业结构。近年来, 针对稻米产量过剩、粮食自给率低和弃耕地日益增加等新问题, 日本的农业产业政策更加注重调整农业产业结构。针对目前国内稻米产量过剩的局面, 日本分别于2014年取消了稻米的价格变动补偿政策以及按面积固定补偿政策[5,6]。为促进旱作物种植, 日本开展了水田活用直接给付计划, 对在水田上种植麦类 (小麦、大麦等) 、大豆、米粉用米和饲料用米等作物的生产者给予补贴, 补贴类别包括战略作物补贴、轮作奖励、作物与畜产经营合作补助、产地交付金4类。实施旱作物直接补贴政策, 对旱作物价格长期低于生产成本的情况直接给予补贴, 主要针对的作物有麦类、大豆、甜菜、淀粉用马铃薯、荞麦和油菜等。为保障农民收入, 日本实行稻米、旱作物收入减少影响缓和对策, 对缴纳储备金的农民, 在其收入低于标准收入时给予收入补贴[6] (表1) 。

表1 近年来日本农业产产业结构调整支持政策 

(2) 注重充分利用农业和农村的各种资源。农村除了提供所需的农、林、牧、渔产品外, 还具有丰富的生物质能源, 以及维护自然生态、确保水资源、提供休闲活动场所、确保传统文化等多功能。将这些功能充分活用, 是乡村振兴战略成功的关键。为此, 日本推出了农业六次产业计划, 开创了生产初级的生鲜农产品, 供做食品加工, 以及提供休闲服务等;即 (1) × (2) × (3) =六次产业的新纪元。设立了以六次产业化为基础的农林水产品及食品等的高附加值化、新品种与新技术的开发保护与推广、确立药用作物等成为地域特产作物等的支持计划、推展可以促进民间活力相关的慧集积计划、先进科技等的创新技术的开发与推广、支助具有潜力的农林水产业的研发、发展和扩大经济区域, 制作一套使乡村产业新价值再投资于该地区的系统, 并防止其流出区域外, 最大限度地、多元化地利用当地的农业资源。

2.2 培育农村农业人才

截至2018年2月, 日本65岁以上以农业生产为主业的农民占66.4%, 主要的农业从业人员的平均年龄已达66.7岁, 且未来可能持续呈高龄化趋势发展 (1) 。

2017年, 日本耕地面积约有447.1万hm2, 但弃耕面积约有28.1万hm2, 占耕地面积的6.28%, 未来弃耕面积可能随着高龄化及农地由非农户持有而恶化 (2) 。乡村地区人口减少和老龄化问题是日本农村活力降低的关键因素, 因此, 近年来日本的农业活化政策更注重以人为本, 使农民有能力应对自由化冲击。

(1) 通过支持政策培育农业新生力量。为培养从事农业的新生力量, 日本对新加入的从业者制定了下一代人力资源投资基金、新农民免息基金制度以及农业就业项目等一系列支持政策, 对农业经营者取得土地的经营权给予支持, 对其开展融资、培养技术人员等方面给予补助, 对新加入的从事农业生产的人员发放一定的补贴。在已有的经营所得安定对策、农业经营基础强化基金等制度中均增加了对新认定农业经营者的支持 (表2) 。

表2 对新加入农民的支持政策 

(2) 重视女性和老人等在乡村振兴中的作用。妇女和老人是目前日本从事农业生产的主力军, 日本农林水产省经营局设有女性活跃推进室, 开展一系列对女性和高龄者的补助计划, 这些计划包括培养将来可以成为农业领导者的女性, 发明一些适用于女性的省力的、安全的技术, 让从事农业生产的女性的工作环境更加舒适, 增强农业生产工作对女性的吸引力, 发挥女性与客户沟通和营销方面的优势等。

(3) 加强对从事农业人员的教育管理培训。日本政府通过与开展农业管理人员培训的高等教育的私立教育机构和培育地方农业管理人员的核心教育机构, 如通过地方农业院校合作来提升农业经营者的专业技能, 培育新型农业人才。日本在全国42个地区设立了县农业学院, 作为农民教育培训的核心机构, 课程设计针对不同学历和不同需求人群。除了专门的培训机构外, 日本其他综合性学校也会根据地方特色设计一些实用农业技术方面的课程。此外, 日本政府还注重加强宣传教育, 并联合有关农业企业, 经常举办一些校园宣传活动, 向年轻人宣传现代农业和农业生产经营理念, 鼓励年轻人将农业作为职业选择。

(4) 注重促进城乡交融和互动。日本在乡村振兴局农村政策部设有专门的都市农村交流课, 通过大力地宣传和推动体验农业、绿色旅游、住宿型旅行等项目, 促进城市和农村地区的交流与互动, 让不同区域的人彼此分享各自区域的特色和魅力, 促进“人、商品和信息”在不同区域间的流动, 以达到活化乡村的目的。鼓励地理位置相近的城市与乡村签订结盟协议, 乡村为结盟城市提供农产品, 城市在结盟乡村开展小学农事体验课程和乡村旅游等项目。

2.3 推动乡村文化复兴

(1) 保护乡村民俗文化。日本的多数乡村设有博物馆, 把古老民居认定为保护单位, 资助修缮保护民居。认定一批有“绝技”“绝艺”“绝活儿”的老艺人为“人间国宝”, 录制其艺术, 保存其作品, 拨出专项资金给予支持, 资助他们传授技艺, 培养传人, 改善生活和从艺条件。

(2) 大力宣传和食文化。为了宣传和输出具有魅力的日本饮食与饮食文化, 日本设立了宣传日本的食与食之文化魅力计划、推动和食文化的保护与继承、在国际市场寻求扩大和食市场、推展食育相关政策、推展食之评价计划相关战略、建构有效率的农产品供给体制、推展构建国际农产品市场计划等7项大计划。

(3) 积极开展文化遗产认证工作。针对农林水产系统后继乏人的情况, 为了维持和保全农林水产业的传统文化价值, 除了鼓励申报世界农业文化遗产外, 日本农林水产省也积极开展国内农业文化遗产的申报和认定工作, 具体的申报和审核事项由乡村振兴局农村政策部环境课农村环境对策室负责。认定标准包括粮食和食品安全的保障、生物多样性和遗传资源的丰富程度、当地风俗和传统的适应技术、文化和社会组织、景观功能、传统文化和生态系统保护机制及居民参与度、农业资源利用以及区域活化程度等。

2.4 注重农村生态治理

(1) 日本在乡村振兴过程中, 不仅注重大力发展环境保育型农业、有机农业, 还在乡村规划、治理和建设中特别注重建设项目与自然环境的协调, 为创造与自然共生的田园环境建立了各种各样的机制。为了强调在乡村振兴过程中与自然和谐共生, 日本于2001年对《土地改良法》进行了修订, 明确了农村振兴计划中要坚持环境保护的基本原则, 将人与自然和谐共生作为乡村振兴计划的基本理念。2002年, 日本制定了《与环境相协调的农业农村整备事业基本纲要》, 并颁布了《田园环境整备基本计划要领》, 标志着农村地区环境保全基本计划的开始。依托于该要领, 很多农村地区都开始制定具体的田园环境整治计划, 推进与环境相协调的各项事业。

(2) 注重推广环境友善型农业。日本倡导发展循环型农业, 发挥农业所具有的物质循环功能, 通过财政补贴的方式, 鼓励农民采取环境保全型农业生产方式, 对环境友善型农业活动及土壤肥料保护行动给予补偿。对堆肥生产设施或有机农产品储运设施等进行建设资金补贴和税款返还。开展生态农民认证工作, 对遵守可持续农业生产规范的农民给予生态农民的认证。

(3) 开展与自然和谐共生的田园环境整备行动。2002年颁布的《田园环境整备基本计划要领》要求, 在农业振兴区域均要制定田园环境整备计划, 对振兴区域开展自然环境和社会环境调查, 收集生物多样性、气象、地形、地质、水资源情况、景观、土地利用情况和历史文化情况等信息, 了解当地居民开展的环境保护活动, 利用当地资源情况, 在此基础上通过社区居民、环境保护专家以及非政府组织等利益相关者的广泛参与, 划定环境保护区域, 制定与自然和谐共生的农业生产开发方案, 保障农业开发活动不影响当地的生物多样性, 确保河流、湖泊和森林等生态系统的连续性和完整性[7]。

(4) 注重保护农业和农村的多功能性。除提供食品和其他农产品功能外, 农业和农村地区还具有防洪、保持水土、涵养水源、保护生物多样性、保护农村自然景观、传承文化、体验学习和教育等功能。日本农林水产省充分重视农业和农村的多功能性, 于2012年颁布了专门的《农林水产省生物多样性保护战略》[8,9], 提出了保护生物多样性的方案。为了让人们对农业和农村的生态价值、社会价值有充分的认知, 日本科学委员会成立了专门的调查小组, 由部长牵头对农林业的多功能性开展学术调查和研讨。此外, 日本还设立了多功能支付补助金和中山间地区直接支付补助金等对保护农业和农村多功能性的活动给予补偿 (表3) 。

表3 日本的农业多功能保持补偿政策  

2.5 构筑完善的组织体系

(1) 法治是保障乡村治理有效的制度基础。1947年日本颁布了《地方自治法》。规定市町村作为最基础的乡村地区公共团体, 担负着向本市町村居民提供综合服务的责任, 市町村村长由居民直接选举产生, 负责市町村的建设与管理。1953和1956年, 日本政府分别颁布了《町村合并促进法》和《建设促进法》, 规定市町村采用公务政事按行政村组织行事, 消防、社交、传统宗教和文化活动则主要以自然村组织治理为主。

(2) 成立农业协同组合 (简称农协) 系统, 提高农民地位。日本的农协系统在日本农业结构及经济上扮演着重要的主轴角色, 尽管法律上并无强制规定加入农协, 但日本的农民几乎均加入了该组织。农协的成立对于提高农民的地位具有重要作用, 在农协的引导下, 农民通过联合销售和购买农产品, 形成批量买卖, 从而在农产品生产资料市场和农产品销售市场取得有利价格, 避免中间商的不当价格。

(3) 成立农地管理机构, 提高农业生产力。为了提高农业生产力、强化竞争力, 加速农地集中, 日本成立了专门的农地管理机构, 其主要职能是: (1) 整合地区内分散交错的农地, 整合弃耕地等, 使农地集中。 (2) 考虑农地的可利用性, 执行基础整备, 整合经营者。 (3) 定期了解想要租用土地农民的需求, 向各经营管理者租用农地并进行农地管理。 (4) 以农地管理机构为核心, 整合相关单位的力量, 推动农地集中、减少弃耕地。

(4) 成立“核心村”, 提供基本公共服务。许多村庄在人口减少过程中, 失去了日常生活所必需的公共服务。日本采取多个村庄联合, 成立委员会, 建立一个“核心村”的方法给周边村落提供必要的公共服务。“核心村”与其他村庄间建立良好的网络沟通, 将当地的设施集中于“核心村”。“核心村”的面积将小学区域面积相当, “核心村”的设置如诊所、老人赡养中心、托儿所、村庄聚会场所以及商业设施等, 周边村落可使用这些设施。

3 日本经验对中国实施乡村振兴战略的启示

当前, 中国农业和农村发展不平衡、不充分的问题集中体现在:粮食生产阶段性供过于求和供不应求的局面并存;农村人口老龄化、空心化问题突出, 农民适应生产力发展和市场的能力不足;农村生态环境恶化;农业和农村的基础设施落后;乡村治理体系和治理能力亟待加强。当前提出的乡村振兴战略全方位覆盖产业发展、乡村治理、文化建设、体制创新和人才培育等内容, 是一项复杂而艰巨的系统性工程。借鉴日本的经验, 本文对中国的乡村振兴战略提出以下建议。

3.1 采取多样化补偿方式, 优化农业种植结构

针对日本国内水稻过剩、旱作物短缺的局势, 近年来日本取消了稻米的价格变动补偿以及按面积固定补偿政策, 陆续推出了水田活用计划以及旱作物价格补贴政策, 旨在调整农业种植结构。日本的农业种植补偿方式多样化, 不同的农产品质量补贴标准不同。此外, 补贴还与农民的生产行为挂钩, 对种养循环一体化和轮作等生态行为给予补贴。近年来, 针对3大主粮库存过高和农产品价格高于国际市场等问题, 中国也对农业补贴政策进行了调整, 但相对于日本的补偿方式较为单一, 补贴标准仅基于种植农作物的种类, 建议参考日本的经验, 建立与农产品种类、质量以及农民的耕作行为均挂钩的多样化补偿方式, 激励农民可持续的耕作行为, 优化农业种植结构。

3.2 生态优先, 注重乡村建设、农业开发活动与自然环境的和谐共生

日本乡村振兴过程中特别注重对自然资源和生态环境的保护, 在农业开发活动以及农村基础设施建设规划前期, 会对区域的自然资源、生态环境以及社会经济活动进行详细调查, 在咨询有关专家和公众参与的基础上, 对禁止开发区域进行划定, 在可进行开发区域也会制定保护方案, 保护和维持河流、森林等生态系统的完整性。中国在乡村振兴过程中, 应该充分认识乡村的多功能性, 乡村不仅具有提供农产品的功能, 还具有保持水土和维护生物多样性等功能。在乡村规划建设中应立足于生态优先的原则, 借鉴日本的经验, 首先对待开发的村落进行自然环境和社会经济环境的详细调查, 在充分征求当地群众和相关专家意见的基础上, 划定环境保护重点区域, 以及设定保持生态系统完整性的开发方案。

3.3 成立“中心村”开展基础设施建设, 辐射附近村落

日本在城镇化进程中, 除了吸引农村居民向城市聚集外, 还采用合并村镇和建立新城的方法, 以促进农村人口就地城镇化;而中国的城镇化进程主要依靠前者。目前, 中国农村的基础设施建设较为落后, 与此同时还面临着人口老龄化和出生率下降等问题, 有些村庄的人口不足百人, 若村村均搞基础设施和公共服务建设, 无疑会浪费大量财政资源。因此, 可借鉴日本的经验, 优先选择交通便利和基础设施条件较好的村落成立“中心村”, 开展商业、医疗、教育和环境治理设施等基础设施和公共服务建设, 并与周边村落建立良好的网络沟通, 使其公共服务辐射周边村落。

3.4 发挥妇女老人的主体力量, 培育农业农村的新生力量

目前, 中国农村也存在严重的人口老龄化问题, 以及农业和农村人口逐渐减少等问题, 应充分认识到妇女和老人在乡村振兴过程中的重要作用, 通过实施课程培训、设置资金资助项目和发明轻巧的农业生产工具等, 充分发挥该类群体的作用。同时, 要注重培育新生力量, 通过在高校设计农业相关课程和组织宣讲活动, 让年轻人改变对农业的传统偏见, 发掘现代农业的魅力。通过设置农业培训资金资助计划、新进农民补贴计划和农业创业补助计划等, 引导年轻人将农业相关行业作为职业选择。

3.5 创新治理体系, 提高农民收入, 缩小城乡差距

经过20年的努力, 日本城乡收入差距的快速缩小与日本强大的基层组织不无关系, 日本成立了农业委员会、农协等具有影响力的农业组织, 其网络遍布全国, 扮演着农地流转管理、农产品供销和代表农业界为政府建言等重要角色, 农业组织的存在对增强农民市场议价能力以及政治话语权, 提高农民收入水平和社会地位起到决定性作用。在中国, 同样面临着经营规模分散, 农产品市场产销中间环节过多[10], 农民缺乏议价能力和话语权等问题, 可以借鉴日本的经验, 通过试点实践创新农村治理体系, 在组织形式上, 可设立政府引导的农业经济合作组织, 创新农产品营销模式, 统一制定组织规则, 通过推广地产地销、提高农产品附加值、推动食育教育、加强中国传统农业文化宣传和保护等手段, 提高农民地位, 缩小城乡收入差距。

——END

编者注：

• 本文转自：牛坤玉,李思经,钟钰.日本乡村振兴路径分析及对中国的启示[J].世界农业,2018(10):10-15.

• 注释、参考文献略，格式稍有调整

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